发表时间：2020-12-02
▲深圳城市夕阳剪影
摘要
本文通过对《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的解读，剖析了市级总规优化空间总体布局的五大核心内容，即区域协调，以综合交通和信息网络为引领，构建开放式、网络化新格局；“三生”融合，优先保护生态空间，充分保障农业空间，重点融合城乡空间；特色彰显，展示自然资源之精华，传承文化资源之要旨；横纵联合，构建陆海统筹、上下协同的空间总体格局；战略留白，应对未来发展的不确定性，更好地实现可持续发展。
作者
张小松 上海复旦规划建筑设计研究院高级规划师
正文
2020年国庆节前夕，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）正式发布，明确了市级总规九个方面的主要编制内容，本文就优化空间总体格局的核心内容谈如下认识。
1、区域协调，
以综合交通和信息网络为引领构建
开放式、网络化新格局
以综合交通为基础支撑，以信息网络为未来引领，积极融入都市圈，对接城市群，是市级总规区域协调的关键所在。就综合交通而言，构建水、陆、空复合式的通道是基础，促进港口、高铁站、机场等重要交通节点与城市的空间协同是重点，便捷、高效的换乘组织是保障。
信息网络是人工智能、数字经济等新兴产业发展的重要基础条件，海缆登陆点和陆上光缆通道则是支撑信息网络的重要的新型基础设施。（《指南》虽未在区域协调中特别强调信息网络的引领作用，但对于城市群和都市圈的核心城市及重要节点城市而言，信息网络须提前布局。）
在当前内循环为主体的时代背景下，对大部分城市而言，要在都市圈和城市群中寻找自身的精准定位，要敢当专业性“配角”；而在自身的行政辖区内，要勇当综合性“主角”，发挥其作为交通和信息枢纽的引领作用，与重点县城、城镇共同构成开放式、网络化的区域协同新格局。
在区域协调的过程中，生态环境的共保、共享是基础，资源、能源的高效利用是支撑，公共服务设施和市政基础设施的有效供给是保障，产业空间的有效协同是动力。其中的邻避设施（垃圾焚烧场、核电厂、监狱、戒毒中心、火葬场、殡仪馆等），因其服务区域较广且负外部性效应明显，在区域协调中须引起特别关注。
2、“三生”融合，
优先保护生态空间充分保障农业空间
重点融合城乡空间
生态空间是人类赖以生存和发展的重要基础。生态兴则文明兴，我们要站在生态文明的高度，重新审视生态空间。从全域的角度看，以生态保护红线为核心载体，通过生态屏障、生态廊道和生态节点，构成连续、完整和系统的生态保护格局，坚守生态安全底线，丰富生物的多样性。
▲武汉东湖荷塘和栈桥
从中心城区的角度看，在保持生态基底的基础上，通过公园、广场、步行街和滨水区等要素，构建高品质和高活力的开敞空间体系，在发挥生态空间自然属性的同时，提升其社会属性和经济属性。
农业空间如同水和空气，是人类得以存续的基本资源和条件。从全域来看，以永久基本农田为核心载体，以耕地面积不减少、质量不降低为基本目标，重点保护集中连片的优质耕地，明确具备整治潜力的区域，预留永久基本农田储备区，严格落实耕地占补平衡，确保耕地的动态平衡，并在动态平衡中优化其空间布局。
从中心城区看，重点是发展都市农业，依托都市强大的科技和文化资源、便捷的物流体系和强劲的消费市场，以都市农场、都市农庄、都市菜园等为载体，建设集生产、生活、生态等多种功能于一体的现代化新型农业空间。
城乡空间是人类聚居的重要载体，受人类活动的影响最大，功能也更为复杂。在新时代的发展背景下，应坚持新型城镇化和乡村振兴两大战略。
首先
明确城镇体系的规模等级、职能和空间结构，以城镇开发边界作为管控重点，科学划定城镇集中建设区，合理设定城镇弹性发展区，有效衔接特别用途区；
其次
提出村庄布局优化的原则和具体要求，积极引导集体经营性建设用地入市，稳步推进宅基地制度改革，进一步明确宅基地配置标准、管控要求和退出机制；
最后
完善和优化城乡基础设施和公共服务设施网络体系，积极回应老龄化、少子化等现实需求，构建全龄覆盖、便捷可达、功能复合、安全韧性的城乡生活圈（都市生活圈、城镇生活圈、社区生活圈），形成以社区生活圈为基本单元的城乡公共服务空间载体，并在市级总规中明确社区生活圈的划定标准、配置要求和管控重点。
三类空间是相互交错，相互影响的。生态空间是基础，农业空间是保障，城乡空间源于生态空间和农业空间，是人类文明的集中承载地。
3、特色彰显，展示自然资源之精华
传承文化资源之要旨
全国六大地区的自然资源禀赋和组合各有所长。
东北地区各种自然资源丰富，且融合度较高。华东地区为富煤产区，地区经济较发达，人口最密集，农业生产水平较高，鱼类资源尤为丰富，但水资源和森林资源严重不足。中南地区耕地面积居全国之首，森林和水产资源也具有一定的规模。西南地区金属、矿产、森林和水资源丰富，但区内多山地，耕地占比为全国最小。西北地区能源种类齐全，储量丰富，草场资源独具特色，耕地数量较少，但宜农荒地广阔。
对于优势资源，要充分体现其规模和品质，皑皑雪山、碧海银滩、原始森林、万亩良田等各具特色；对于稀缺资源，要突出其异质性和独特性，高峡平湖、雪山草甸、沙漠绿洲、水下溶洞也都别有韵味。
在市级总规中，人文资源重点是关注历史文化遗存，主要包括历史文化名城（名镇、名村）、历史街区、历史建筑、文物保护单位、传统村落、少数民族特色村寨等。自然资源和人文资源并不是孤立存在的，它们往往是有机融合、相得益彰的。在有效保护和特色彰显的同时，还须结合在地产出和旅游度假让自然资源和文化资源融入城乡发展中。
4、横纵联合，构建陆海统筹上下协同
的空间总体格局
从横向上看
陆地和海洋都是市级总规的空间范畴。除港、澳、台外，中国沿海地区共有45个地级市（含上海和天津两个直辖市）。沿海城市要根据陆海统筹的原则，明确海洋发展区的空间格局，重视海岸带两侧陆海功能的衔接和相互协调。
从纵向上看
过去我们更多关注地上空间，对地下空间的重视不足。从全域来看，重点须处理好地下水资源、矿产资源、区域性能源设施和通信设施等与地上空间的协同发展，特别是处理好与生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界的空间协同。
从中心城区来看，鼓励地下空间作为交通、停车、人防、商业、仓储等功能的复合化使用，提出其开发目标、规模、重点区域、分层分区、协同连通的管控要求。
本轮市级总规的目标年是2035年，远景展望至2050年。为了应对未来发展的不确定性，为战略发展留下一定机遇，为转型升级留下更多契机，为优化功能留下弹性空间，合理调节城乡建设用地总量和结构，对于城市发展的战略节点、重点功能区周边区域、低效待转型区域、中短期内无法明确实施计划的区域，应纳入战略性预留空间，并明确其管控要求。
战略预留性空间是实现市级总规时间弹性和空间弹性的重要抓手，北京、上海等城市也做出了积极地探索和实践。
北京在2760km²城乡建设用地范围内划定了132km²的战略留白用地，分为发展机遇型、更新改造型、功能补充型和城市边缘型四种。上海在3200km²建设用地范围内划定了200km²的战略留白用地，分为生态留白空间、潜力发展区域和重大事件用地三种类型。
从规模上看，战略留白用地占城乡建设用地的比例为5%左右。从类型上看，主要包括生态底线型、潜力发展型、重大机遇型。
市级总规是承上启下的重要一环，是落实国家和省级总规战略要求和指导数量众多的县级总规的“接力棒”。空间总体布局作为核心内容，既是实现市级空间发展目标战略的重要载体，也是其他各系统规划的重要统领。
▲上海国庆外滩灯光夜景
在《指南》的总体指导下，各地仍须根据各自城市的自然条件、人文底蕴、建成特征、经济发展水平和城乡治理能力对具体内容进一步细化、深化和优化，切实提高市级总规的针对性和可操作性，真正做到能用、管用、好用。
部分图片选自公共网络，版权归原作者所有，如有异议可联系删除。
复旦设计
上海空间规划
城乡规划杂志社