作者

疏良仁   上海同异城市设计有限公司总设计师，中国风景名胜区协会 顾问总规划师

黄   利   上海同异城市设计有限公司城乡规划所所长

昝丽娟   上海同异城市设计有限公司副总设计师



正文

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（简称《指导意见》），提出“按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”。

《指导意见》中的自然保护地体系大类涉及国家公园、自然保护区和自然公园三类，大类中没有风景名胜区分类，也没有提到风景名胜区归属哪种类型。

在中央提出构建以国家公园为主体的自然保护地体系的背景下，不少业内人士提出，构建以国家公园为主体的保护地体系，要突出中国特色，“建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、风景名胜区为特色，其他保护地为补充的中国自然保护地体系”。

强调风景名胜区是最具中国特色的自然保护地，是世界保护地类型的重要创新。

在贯彻落实《指导意见》的过程中，规划实践要求我们做更多更细的工作。当前及今后一段时间内，做好风景区整合归并优化，以及调整自然保护地边界等，都是当务之急。

笔者通过梳理244个国家级风景名胜区重叠的情况，编制广西花山风景名胜区边界调整专题研究和五岳“国山”归并整合优化探讨研究，以及对九寨沟、天山天池、武当山、罗浮山等风景名胜区的详细研究，认为必须明确风景名胜区在自然保护地体系中的重要地位和基础作用，遵循保护强度等级优先、人文资源禀赋和重叠形态特征兼顾的三原则，完善自然保护地整合归并优化原则，否则在落实《指导意见》工作时，大量的风景名胜区将难以保留名称、功能和性质，甚至“三山五岳”都可能消失。

因此，建议保留风景名胜区称号，并作为一种重要类别，既有利于弘扬我国优秀的历史文化，体现中国特色，也有利于我们更容易理解风景名胜区的地位与作用，在《指导意见》的框架引领下，切实推进我国风景名胜区在新时期的高质量发展。

希望通过本文的学术性探讨，为主管部门及各景区实际工作提供参考。

据不完全统计，在自然保护地体系中，自然保护区占国土面积的14.86%， 占比最大，其次是风景名胜区，占比为2.23%（表1）。

表1 自然保护区与风景名胜区情况一览表（截至2018 年）

多种保护地的设置不可避免地存在着重叠设置、多头管理、边界不清等问题，针对以上问题，《指导意见》提出建成以国家公园为主体的自然保护地体系，强调自然保护地体系建设要充分体现中国特色。

然而，作为自然保护地体系重要的组成部分且最具中国特色的风景名胜区，在《指导意见》中却没有提及分类。

风景名胜区荟萃了自然之美和人文之胜，与自然保护区、森林公园等自然保护地的最大区别在于，风景名胜区是自然和文化高度融合的区域，沉淀着中华五千年文明的深厚积淀和悠久传承，是自然史和文化史的天然博物馆，在我国自然保护地体系中有着重要的地位和特殊的作用。

风景名胜区是具有观赏、文化或科学价值，自然景观、人文景观比较集中的区域。

自1982年风景名胜区制度建立以来，国务院先后批准了9批共244个国家级风景名胜区，涵盖我国历史胜地、山岳、岩洞、江河、湖泊、海滨海岛、特殊地貌、城市风景、生物景观、壁画石窟、纪念地、陵寝、民俗风情及其他等类型，几乎包含我国所有的自然和文化资源类别，具有不可比拟的自然和文化价值，是我国乃至世界最珍贵的自然文化遗产之一。

风景名胜区是世界遗产和世界遗产提名地的重要来源。世界遗产是全人类公认的、具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观，包括文化遗产、自然遗产、文化与自然双遗产三类。

截至2019年7月，我国的世界遗产总数已达55 处，其中文化遗产37处，有20处与风景名胜区有关；自然遗产14处，有11处与风景名胜区有关；文化与自然双遗产4处，全部是风景名胜区。

55处世界遗产中有35处世界遗产与风景名胜区相关，其中，涉及国家级风景名胜区44处，涉及省级风景名胜区13处。我国的世界遗产大约有60%分布在风景名胜区内。

由此可见，中国风景名胜区代表了我国的自然文化遗产价值，为丰富的世界遗产类型作出了重大贡献，具有世界遗产属性。

我国的风景名胜区源于古代的名山大川，历经数千年的发展，自然景观独特、人文资源丰富、生态环境优美。

与自然保护区、森林公园等纯自然保护地的属性不同，风景名胜区是可供人们参观游览，进行科学、文化活动的地域，也是弘扬中华文化、发展旅游经济、带动属地社会经济发展、推进原住民生活变得更美好的景区。

风景名胜区作为展示优美自然风光和千年历史人文传统的载体，极具游憩价值。风景名胜区的设立，提高了所在地区的知名度和影响力，很多地区已形成以风景名胜区为“龙头”、相关景区景点作补充的全域旅游格局，如九寨沟风景名胜区，带动了阿坝州全域的旅游发展，在“8·8”地震后，九寨沟景区闭园进行灾后重建，导致整个四川省旅游市场受到较大影响。

风景名胜区被社会公众广泛地接受和喜爱，其社会认同度极高，是国民旅游首选的旅游目的地，如泰山、黄山、华山、峨眉山、乐山大佛等风景名胜区。

1985年国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》，标志着我国风景名胜区走上依法发展之路。

经过20年的发展，2006年，《风景名胜区条例》修订并颁布实施，确立了我国风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理方面的基本制度体系，为风景名胜区的严格保护和永续利用发展，提供了强有力的法制保障。风景名胜区成为名副其实的法定保护地。

根据《风景名胜区条例》，各地方政府纷纷出台了配套的地方条例和政府政令。“十二五”期间，有19 个省、自治区、直辖市制定、颁布了地方风景名胜区条例和法规，有82 个国家级风景名胜区实现了“一区一法”。

依据《风景名胜区条例》确定的“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”的要求，各个风景名胜区基本设立了风景名胜区管理机构，实行分级管理、属地管理，建立了规范的风景名胜区管理机构体系，有效地保护并合理利用各类风景名胜资源。

根据当地风景名胜区管理实际，结合上级主管部门的管理评估与监督检查工作，各个地方相应地制定了管理评价办法、评估导则等相对完善的管理制度。如江西省出台了《江西省风景名胜区建设项目选址核准和规划建筑方案审查暂行办法》，浙江省出台了《浙江省风景名胜区管理评价办法》《浙江省风景名胜区管理评价细则》《浙江省风景名胜区规划实施评估导则》等，建立了“规范管理、奖优罚劣、持续改进”的风景名胜区动态管理机制，推进风景名胜区各项工作迈上新台阶。

风景名胜区规划属于法定规划，经过多年的发展，风景名胜区建立了全面规范的规划编制体系，包括总体规划、详细规划和重大项目审批3类。

风景名胜区建立了严格的规划审批制度和程序，总体规划由相应层级的政府审批，特别是国家级风景名胜区，须报国务院审批；详细规划由相应层级的建设主管部门审批，特别是国家级风景名胜区，须报国务院建设主管部门审批；在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案须报国务院建设主管部门核准。

风景名胜区规范的规划编制体系和严格的规划审批制度体系，领先于其他各类自然保护地。

自然保护地类型包括国家公园、国家野生动物保护区、国有林地、荒野地、印第安人保留区等；

自然保护地类型包括国立公园（国家公园）、国定公园（准国家公园）、自然环境保全区、保护林及保存林；

自然保护地类型包括国家公园、自然公园、生物圈保护区、自然保护区、景观保护区；

自然保护地包括国家级自然保护区、国家公园、自然公园、国家级自然庇护所、自然纪念地、森林公园和植物园等。