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专家观点 | 朱介鸣:提高城市公共管治质量,实现“人民城市为人民”良治

发表时间:2021-09-29

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“专家观点”是《城乡规划》杂志社与复旦大学空间规划研究中心、上海空间规划设计研究院联合推出的一个新栏目。就纷繁复杂的社会热点,栏目将有针对性地提出问题,聆听各领域专家学者的建设性意见以及对形式和政策的解读,以期对读者有所裨益。



本期专家

朱介鸣

英国社会科学院院士

中国城市科学研究会新型城镇化和城乡规划研究专业委员会主任委员

同济大学建筑与城市规划学院教授


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城市治理





01


上海空间规划随着城市规模扩大、城市密度上升,门禁小区对高密度城区带来严重的城市问题日益显著。您是如何看待门禁小区造成的城市的公共空间被侵蚀?

朱介鸣1988年实施了土地出让制度后,门禁小区几乎成为所有商品房小区的开发模式。城市公共空间被分割,城市内部通行被阻断。甚至一些原来不设门禁的里弄和小区,为了拒绝所谓过度‘公共化’而改变产权现状,转为封闭式管理,原来通畅的交通‘毛细血管’被堵塞。城市的公共空间被侵蚀,人民城市有被私人社区所造成的社会隔离所影响。
 
值得关注的是,1949年以前上海私人开发商建设的里弄和1949—1988期间政府建造的公共住房小区都是没有门禁的居住小区,市民步行穿越不受阻拦,城市交通的‘毛细血管’畅通,为市民生活提供了便利。
 
认识到门禁小区的问题严重性,中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(2016年2月6日)提出:“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用” ,体现人民城市为人民的精神。





02


上海空间规划:您认为不再设封闭住宅对城市公共管治会带来怎样的挑战?遏制门禁小区的蔓延的关键是什么?


朱介鸣:不再建设封闭住宅小区面临巨大挑战。门禁小区的优点是由业主承担居住小区内道路绿化等设施的建设成本和维护费用,减轻了地方政府的市政投资财政和物业管理的负担。较之门禁小区,非门禁小区的土地地块必须缩小,使原先的小区内部道路成为城市公共道路,实际土地出让面积下降,土地出让收入随之下降,进而影响政府土地财政收入。更严重的挑战是对政府的城市公共管治提出更高要求,社区的封闭管理比政府的开放管理更有效。门禁小区内的设施、道路和环境属于私人社区物品(club goods),业主支付建设成本和委托物业公司管理;开放小区内的道路和绿化属于公共物品(public goods),产权不属住房业主。门禁小区在西方城市出现的主要原因是城市政府缺乏财政,无力保证良好的城市管治和社会秩序,开发商为中产阶级提供的良好居住环境的措施,业主委员会替代政府成为门禁小区的私人管治机构。门禁小区的出现是公共管治质量下降的结果,反之,良好的公共管治才能遏制门禁小区的蔓延。“人民城市为人民”的理念完全取决于城市的公共管治水平和质量。





03


上海空间规划:您觉得门禁小区治理的难点在哪里?公共管治如何在尊重产权制度的前提下实现‘人民城市为人民’?


朱介鸣:如何处理城区内大量存在的已建门禁小区是治理的重难点。当初业主购买住房时的初始产权是封闭小区,开放小区道路的公共使用会损害业主的产权利益。如何在尊重产权制度的前提下实现‘人民城市为人民’?已经颁布的物权法(2007)和民法典(2020)中的‘地役权’产权设置可以协助达到这个目标,地役权是指按照合同约定利用他人不动产的权利,如赋予小区外公众在门禁小区内通行的权利。地役权对应英国普通法中的产权设置是历史悠久的easement,字面上的意思是给人方便。笔者在英国居住时曾经观察过若干easement(地役权)的实例,业主取得共识,自愿将门禁小区内的私有道路开放提供给公众通行,但是路边停车的权利仍然为业主所有。国内城市可以通过政府向门禁小区业主委员会购买‘地役权’,然后向公众开放小区道路;也可以通过小区业主基于公民社会精神自愿为城市提供‘地役权’,以此实现‘人民城市为人民’的良治。考虑到城市的高密度状况,为维护居住小区的环境质量,‘地役权’一般仅适用于行人通行,而不适合机动车辆的交通。





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