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访谈实录|孙志强:以城市更新塑造可持续发展的“韧性”城市

发表时间:2022-09-22

今年年初,新冠疫情卷土重来,上海被迫按下暂停键长达2个月之久,我们的城市经受住了考验,但付出了巨大的经济和人力成本。 


在经济发展与疫情防控"两翼并行"的常态下,如何从本次疫情中吸取经验与教训,缓解类似突发公共事件给城市发展带来的影响与冲击,复旦大学空间规划研究中心联合复旦规划建筑设计研究院、空间规划设计研究院、城乡规划杂志社共同举办主题为“常态化疫情防控与韧性城市建设”的直播访谈活动,邀请沈振江、熊鲁霞、唐亚林、孙志强、Tim Stonor 五位专家学者,以韧性城市理念和新发传染病疫情为切入点,通过分析疫情防控对当前城市规划建设的挑战,探讨新时期城市空间规划治理的思路和方案,有针对性地提出建设韧性城市、加强疫情防控的建议。此次活动特邀搜狐城市、凤凰网、上海热线作为媒体支持。



本期特邀专家:孙志强


复旦大学空间规划研究中心特聘研究员

同济大学工程管理研究所研究员



直播访谈精彩内容整理


Q1

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出,要建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市。韧性城市的理念纳入了国家战略,也带入了大众视野。对于“韧性城市”,我们想听听您的理解。


孙志强


按照国际组织倡导地区可持续发展国际理事会定义,“韧性城市”指城市能够凭自身的能力抵御灾害,减轻灾害损失,并合理的调配资源以从灾害中快速恢复过来。在当前学术和社会语境下,灾害可以涵盖自然灾害、社会重大影响的事件(如战争)和健康(如疫情)等维度。城市韧性已成为城市可持续发展的核心论点之一,其核心就是要有效应对各种变化或冲击,减少发展过程的不确定性和脆弱性。近年北京、上海等城市的新一轮城市总体规划中,均有“加强城市应对灾害的能力和提高城市韧性”等相关表述。


实际上人们对城市韧性的研究和认知是渐进和深入的,城市韧性是多维度的,城市韧性综合评价维度主要包括经济、社会、生态、基建、组织和制度等,不同维度的韧性对城市群总韧性提升发挥着不同的作用。总体上看,城市群韧性由基础设施建设水平的韧性带动,经济、社会、生态和制度韧性强力支撑,各维度韧性的联动性很强。


具有韧性的城市基础设施,是社会经济发展、百姓美好生活所必需的物质条件,也是推进韧性城市建设的重要硬件系统。此外,当前,全国各大城市正在积极推进5G、大数据、人工智能等新一代信息技术赋能的新型基础设施建设也越来越重要。


例如临港新片区统筹城市规划、设计、建设和管理工作,聚焦“十四五”规划和2035年远景目标,高度重视城市基础设施建设工作,一座城围湖而建,将未来城市理念、滨海生态内核、独特文化神韵充分融入规划建设之中。将智慧城市、低碳城市、韧性城市等代表未来方向的理念贯穿于基础设施建设中。



Q2

近几年来,全国各地的城市更新经历了一系列探索,从踩油门到踩刹车,从大刀阔斧到微改造。时至今日,对存量建筑进行有机更新已成为社会共识。保持可持续的城市发展能力,正是韧性城市的关键诉求。您认为在韧性城市的建设中,城市更新可以扮演什么角色?


孙志强


城市更新主要是指对特定城市建成区(老旧小区、老旧厂房、老旧街区和城中村等),根据城市规划和规定程序进行以综合整治、有机更新或者拆除重建(“留改拆”)为主要方式的活动,不仅局限于对基础设施的修建,还包括对历史文化、城市风貌、业态等的修复和复兴,更是城市空间、产业结构的更新,注重高质量和可持续发展,是一项系统性的改造活动。目前,国家和部委层面并未对城市更新进行定义,更多地是地方城市实践与总结而来。广义上,棚改与旧改属于城市更新,但其内涵和本质又有区别。


当前,全国各地的城市更新正如火如荼。如何利用好更新改造的契机,为城市赋能,注入“韧性”,已成为各地政府最看重的新指标之一。由此可见,近年来全国大规模的城市更新运动正是韧性城市建设的巨大契机。从以下实例可见一般: 


实例1:以TOD发展模式打造15分钟社区生活圈 提升危机恢复力 TOD项目开发模式也就是以公共交通为导向的发展模式,其中的公共交通主要是指火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线,然后以公共交通站点为中心、以400~800米(5~10分钟步行路程)为半径建立中心广场或城市中心,其中包括住宅区、商业区、写字楼等建筑物,其特点在于集工作、商业、文化、教育、居住等为一身的“混合用途”,使居民和雇员在不排斥小汽车的同时能方便地选用公交、自行车、步行等多种出行方式。


TOD可以解决交通拥堵和用地不足的矛盾,同时聚焦提升商业效应。上海中山公园龙之梦:通过多个中庭立体串联交通换乘。规划特色:通过3个直接采光的中庭空间来高效组织地块南侧地铁2号线、地块西侧高架轻轨3号线、4号线、地块北侧公交车站以及地下2层出租车站的多向密集人流。在杨浦区政立路,通过规划设计,将一处曾经荒废多年的都市隙地,变成了周围居民享受田园牧歌的创智农园。这样一套把绿色低碳生活搬进高密度社区的生态方案,已经在全市推广。这些家门口的社区农花园,也是“15分钟社区生活圈”的重要组成部分。在15分钟步行的范围内,满足市民对生态、教育、文化、医疗、养老、体育等各种需求,上海正在加快建设这样配置完善的“大城小圈”。一个个“15分钟社区生活圈”,就如同城市细胞。越是功能齐全,面对新冠疫情等突发危机,整座城市也就越有抵抗力,越能快速恢复。



Q3

实施城市更新行动是十九届五中全会的重要决策部署,是“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确的重大工程项目。习近平总书记指出:“城市发展是一个自然历史过程,有其自身规律。”在城市更新的实际操作中,有人提出要“以绣花功夫实施城市更新”,对此您怎么看?


孙志强


实施城市更新行动,是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求,有助于深入推进以人为核心的新型城镇化。


每个城市的特色不同,城市更新“改什么”“怎么改”,需要因地制宜、分类施策,而其中一个共同的原则,就是要顺应城市发展规律,尊重人民群众意愿,聚焦居民急难愁盼问题。完善适老化和无障碍设施,健全城市防洪排涝体系,增加公共体育活动场地……这些补短板、惠民生的需求,应成为城市更新的重点。摸清城市家底,找准现实问题,一个重要路径就是开展城市体检,统筹城市规划建设管理。


比如,四川成都通过城市体检、进行社会满意度调查,将查找出的问题进行清单化管理,由多部门会商“诊断”。在曾经拥堵不堪的华西医院片区,当地通过修建地下停车场、撤除占道停车位、拆除医院围墙等系列治理举措,使停车秩序得到明显改善。


城市是一个民族文化和情感记忆的载体,历史文化是城市魅力的关键。征求意见稿提出,保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌,“建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑”。这提醒各地,城市更新要结合自身的历史传承和区域文化,打造特有的城市内涵。实践中,不少城市下足绣花功夫,对老旧街区、厂区等进行修补式更新。


近年来,上海市对包括虹口区巴林路居民区在内多个老旧社区通过“微更新”,用小变化、小改善、小更新提升居民获得感。据统计,上海有1.6亿平方米的老旧小区,公共空间缺失的小区普遍存在。城市有机更新需要更多采用微改造这种“绣花”功夫,在功能和产业转型升级的同时注重文化传承、文明延续。


比如,在北京首钢园,炼铁原料区经过改造成为北京冬奥组委驻地,工业风貌与现代时尚完美融合;在重庆山城巷,20位设计师、山城品牌匠人共同参与景观和室内空间改造,让百年老巷成为网红打卡点。这些事例充分说明,精细化的有机更新和微改造,有助于处理好城市历史文化遗存保护和发展的关系。


浙江桐乡濮院镇积极创建浙江省5A级景区镇,从2013年启动有机更新以来,已有8个年头,项目在建设中摈弃大拆大建,侧重于对历史文化街区的保护与再利用,善于做“绣花”功夫,实现修旧如旧,无论是元代沿袭至今的棋盘街巷,还是区内的古桥、廊棚、民居都得到了很好的保护修缮,将这些有着浓厚地方乡愁印记的民俗、业态、建筑和传统予以还原再现。




Q4

从国际经验和城市发展规律看,城市发展时期往往面临诸多的“城市病”,比如,市政基础设施老化、交通拥堵、城中村人居环境较差、历史建筑数量多改造难度大,等等。有人说“城市更新不同于旧城改造,更不等同于解决增量需求的房产开发”,对此想听听您的看法。


孙志强


追溯城市更新发展历程:二战后,欧美国家一些大城市中心地区的人口和工业出现了向郊区迁移的趋势。原来的中心区开始“衰落”——税收下降,房屋和设施失修,就业岗位减少,经济萧条,社会治安和生活环境趋于恶化。面对这种整体性的城市问题,许多国家纷纷兴起了一场城市更新运动。这些国家从对不良住宅区的改造,随后扩展至对城市其他功能地区的改造,并将其重点落在城市中土地使用功能需要转换的地区。


我国城市更新自新中国成立发展至今,主要经历了三个阶段:


第一阶段为1949~1989年,采用政府主导下的一元治理城市更新模式,治理目标是解决最基本的民生问题;


第二阶段为1990~2009年,我国城市发展处于总体增量开发、局部存量发展的阶段,主要采用政企合作下的二元治理模式,治理目标主要为推动城市经济的快速发展。这种模式有助于拓宽融资渠道,吸引更多的社会资本进入到城中村改造、商业区改造和历史文化街区更新等项目中,有效缓解政府的财政压力;


第三阶段为2010年至今,这一阶段的城市更新主要采用多方协同下的多元治理模式(建立由政府、专家、投资者、市民等多元主体共同构成的行动决策体系),城市更新的治理目标在于促进以人为核心的高质量发展。第三阶段的城市更新主要聚焦于老旧小区改造、低效工业用地盘活、历史地区保护活化、城中村改造和城市修补等。


为全面推进城市更新工作,从中央到地方政府出台了一系列专项政策。2021年8月,住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》,拟为积极稳妥实施城市更新行动划定底线。


城市更新不同于旧城改造,更不等同于主要解决增量需求问题的房地产开发,而是转变城市开发建设方式,推动城市结构优化、功能完善和品质提升,从“有没有”转向“好不好”,为人民群众创造高品质的生活空间。在以往的城市更新过程中,一些地方沿用过度房地产化的开发建设方式,出现大拆大建、急功近利的倾向;有些地方随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本,产生许多新的城市问题。


当前,我国的城市更新工作面临着前所未有的困境和挑战,需要从政策制度、规划技术和实施机制等方面创新城市更新的治理机制。城市存量发展是长期的、常态化的,通过建立国家层面纲领性的指导方针,构建地方层面精细化的城市更新规划和政策体系,制定多元主体利益平衡机制,明确共建共治共享的城市更新主体关系,建立长效管理机制,从而实现我国城市更新高质量的发展。


更多“常态化疫情防控与韧性城市建设”内容

敬请关注下期直播访谈!


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